(Keine) Wirkung wagen: Warum wir Kennzahlen lieben und Konsequenzen meiden
In unsicheren Zeiten klingt „Wirkungsorientierung“ nach der erwachsenen Version von „Wir machen jetzt mal ernst“. Koalitionsverträge versprechen sie, Ministerien schreiben sie in Strategiepapiere und Organigramme, Verwaltungen füllen Tabellen damit, Projekte richten sich auf Wirkungsziele aus. Gleichzeitig häufen sich Berichte über Milliardenprogramme, deren Effekte bestenfalls spekulativ sind, zumal Mittelabrufquoten häufig ebenfalls zu wünschen übrig lassen. Zwischen Anspruch und Realität liegt ein leerer Raum. Und diesen füllen wir mit Kennzahlen und Berichten … aber selten mit besseren Entscheidungen.
Wirkungsorientierung ist damit zum neuen Buzzword geworden. Alle sind dafür, kaum jemand ändert aber sein Verhalten. Genau da lohnt sich der Blick. Nicht auf die Methoden, denn die sind reichlich vorhanden; sondern auf das System, das Wirkung fordert und doch so häufig verhindert
Input ist Standard, Output ist feige, Outcome ist unbequem und Impact ist politisch
Der vielleicht wichtigste Unterschied zwischen Staat und Unternehmen: Organisationen im öffentlichen Sektor haben keinen simplen Erfolgsmaßstab wie Gewinn. Sie müssen gleichzeitig rechtssicher, effizient, gerecht, bürgernah, flächendeckend und innovationsfreundlich sein. Mark H. Moore hat das vor über 30 Jahren pointiert: Strategische Steuerung muss im Public Sector nicht nur Effizienz, sondern die Erzeugung von „Public Value“ im Spannungsfeld politischer Legitimation und operativer Umsetzungsfähigkeit adressieren; Wert-Dreiecke wie „Good Governance“, „soziale Daseinsvorsorge“ und „Effizienz“ sind seitdem eine verbreitete Methode, um Spannungen in der öffentlichen Wertschöpfung aufzuzeigen.
Solange aber niemand offen sagt, welcher Wert im Zweifel Vorrang hat, bleibt die ominöse „Wirkung“ ein Papiertiger.
Mögliche Folgen:
Der Mechanismus ist überall derselbe: Gemessen wird, was sich messen lässt. Das heißt: Was einfach zählbar und abrechenbar ist. Was sich im Verhalten und in der Mentalität von Menschen ändert, bleibt im besten Fall Nebensatz, im schlimmsten Fall Blindfleck. „Statt wirkungsorientiert zu agieren, wird häufig nach ‚Schema F‘ verfahren – mit Fokus auf korrekte Durchführung, nicht auf das bestmögliche Ergebnis“, stellen Steffen, Janze und Köhl in ihrem NEGZ-Paper zur Wirkungsorientierung als Schnittmenge von Verantwortung und Kompetenz fest.
Mehr Kennzahlen = kaum mehr Steuerung
Es sind beileibe keine neuen Gedanken. Seit den 1990ern haben Regierungen unter dem Banner von New Public Management weltweit Kennzahlen- und Performance-Systeme eingeführt. Input sollte durch Output ersetzt werden, später durch Outcomes. Heute existieren in vielen Verwaltungen ausgefeilte Zielsysteme, Wirkungsindikatoren, Ampelberichte und Dashboards.
Das Problem: Aus Zahlen wird selten Führung. Oder auch: Der Staat dokumentiert tapfer seine Aktivität und behauptet Wirkung. Und die wirklichen Entscheidungen? Die fallen woanders, nämlich in Haushaltsverhandlungen, im Koalitionsausschuss, in Ressortabstimmungen, und nicht zuletzt in der stillen Praxis von Behörden, die politisch gesetzte Programme notdürftig mit der Realität versöhnen.
Schendler und Proeller definieren die Veränderung, die hinsichtlich Steuerung gedacht und getan werden muss: „Während im traditionellen bürokratischen System eine Steuerung über Finanzmittel/Budgets und Regeln (Inputsteuerung) erfolgt, bilden bei der wirkungsorientierten Steuerung die Verwaltungsleistungen/Produkte, mit denen eine gewünschte gesellschaftliche Wirkung erzielt werden soll, den Steuerungsgegenstand.“
Typisch ist dennoch ein Muster, das Evaluations- und Governanceforschung seit Jahren beschreibt und Jens Weiß insbesondere in der kommunalen Verwaltung beobachtet: Performance- und Wirkungsinformationen werden selten genutzt, um den Kurs zu ändern, Projekte zu beenden oder Portfolios umzubauen. Stattdessen dienen sie als Legitimationswährung. „Wirksamkeitsberichte“ werden zur Absicherung: nicht falsch, aber folgenlos.
Denn: Wirkung ist keine (reine) Messfrage
Diese Fragen sind normativ. Sie berühren Werte, Interessen, und ja – Macht. Trotzdem werden sie in vielen Wirkungsprojekten so behandelt, als ließen sie sich durch Indikatorenlisten „neutralisieren“. Das ist bequem, weil man so Streit über Prioritäten in Tabellen verlegt. Und auch gefährlich, weil die eigentliche Aushandlung dann informell oder gar nicht stattfindet.
Solange Wirkungsorientierung nicht sichtbar macht, dass man nicht alles gleichzeitig maximieren kann und manche Ziele sich logisch widersprechen, bleibt „Wirkung“ lediglich Dekoration. So ist auch „evidence-based policy“, so rational es klingt, häufig nicht wiederholbar und Effekte sind – je nach Umsetzung und lokaler Governance – unterschiedlich, ja mitunter nicht intendiert. Hinzu kommt: Studien erscheinen oft spät, in Form dicker Berichte, und sprechen eine Sprache, die nur ein kleiner Kreis wirklich versteht. In der politischen und administrativen Praxis passiert dann etwas allzu Menschliches. Evaluationsberichte werden zur Kenntnis genommen, gelobt, und dann abgeheftet und vergessen. Einzelne positive Befunde werden kommunikativ hervorgehoben; negative oder ernüchternde Effekte hingegen relativiert.
Das 3 x 3 echter Wirkungsorientierung: anspruchsvoll und handhabbar
1. Normativ: Was ist „gute Wirkung“ (und für wen?)
• Für welche Gruppen wird optimiert – Durchschnitt, besonders verletzliche Gruppen, bestimmte Regionen
• Welche Zielkonflikte akzeptieren wir bewusst (z. B. etwas langsamere Verfahren zugunsten höherer Rechtssicherheit)?
• Wo sagen wir offen: „Das bekommen wir so nicht hin“?
Solange diese Fragen nicht explizit beantwortet werden, bleiben Wirkungsziele vage und sogar widersprüchlich. Man will „schneller, besser, fairer, diverser, digitaler“… und landet doch so häufig bei Maßnahmen, die niemandem richtig wehtun. Und deshalb wenig verändern.
2. Strategisch: Wo wollen wir mit begrenzten Mitteln wirklich Wirkung haben?
Strategisch heißt: Entscheidung erzwingen unter Knappheit.
• Welche Programme haben plausibel hohen Beitrag zu zentralen Zielen und verdienen daher Priorität bei Ressourcen und Aufmerksamkeit?
• Welche Maßnahmen sind historisch gewachsen und institutionell bequem, aber wirkungsarm?
• Wo betreiben wir Symbolpolitik und wo wären kleinere, dafür wirkungsvolle Eingriffe sinnvoller?
Ohne diese strategische Konsequenz entsteht „Wirkungsorientierung“ als additive Logik: Wir messen mehr, berichten mehr, aber lassen das Portfolio unangetastet.
3. Operativ: Wie gestalten wir Maßnahmen so, dass sie im Kontext wirken können?
• Stimmen Rollen, Verantwortlichkeiten und Entscheidungswege?
• Haben Teams die Kapazitäten und Kompetenzen (nicht nur bloße Zuständigkeiten!), Wirkung überhaupt zu erzeugen und zu beobachten?
• Gibt es echte Lernschleifen: kurze Zyklen, in denen Daten, Erfahrungen und Nutzerfeedback genutzt werden, um Interventionen anzupassen?
Operative Wirkungsorientierung ist im Kern eine Führungs- und Lernaufgabe. Sie entsteht in Reviews und angepassten Entscheidungen. Die Notwendigkeit, die Erkenntnisse aus Reviews konsequent in Entscheidungen zu übersetzen, ist der Kernunterschied zwischen bloßer Messung und echter Steuerung nach Wirkung.
Und was können Behörden tun, um Wirkung nicht länger nur zu behaupten (oder, noch schlimmer, nur zu performen)?
Für Organisationen im öffentlichen Sektor lassen sich ein paar praktikable Prinzipien formulieren:
- Weniger messen, mehr entscheiden. Also: Statt 30 Indikatoren pro Programm: 3, aber solche, die tatsächlich in Haushalts- und Steuerungsentscheidungen einfließen.
- Wirkung als Führungsroutine etablieren: nicht als Sonderformat, sondern in den regulären Führungsrunden integrieren.
- Konsequent nachfragen. Nicht nur „Was haben wir alles gemacht?“, sondern: „Was hat sich für wen verändert und was heißt das für unsere nächsten Schritte?“
- Stoppen normalisieren. Projekte und Programme mit nachweislich geringer oder negativer Wirkung beenden oder radikal umbauen.
- Komplexität anerkennen und trotzdem Verantwortung übernehmen. Ja, Wirkung in öffentlichen Systemen ist kontextabhängig, multipel verursacht, schwer zu attribuieren, höchstens plausibilisierbar. Aber: „Komplex“ ist kein Freibrief für Beliebigkeit. Es heißt, mit Wertbeitrag, statt mit Alleinwirksamkeit zu arbeiten, und diese Beiträge bewusst zu gestalten.
- Narrative und Zahlen zusammenbringen. Weder reine Kennzahlen-Religion noch reine Storytelling-Romantik funktionieren. Harte Daten plus qualitative Einblicke aus Perspektive der Stakeholder.
Fazit:
Wirkungsorientierung ist kein Reporting-Projekt und auch kein Berater- oder Politikerfaible. Gut gelebte Wirkungsorientierung ist ein wahres Zumutungsprogramm:
• für die Politik: Ende der politisch nützlichen Unschärfe, denn sie zwingt, Prioritäten offenzulegen und Widersprüche zu benennen;
• für die Verwaltung: Ende der Legitimation durch Aktivität und Regelkonformität, denn sie zwingt, Programme und Zuständigkeiten an nachweislicher Wirkung zu messen;
• für Führung: Ende des „Weiter so“, denn sie zwingt, Entscheidungen zu ändern, wenn Wirkung ausbleibt;
• Last not least für die Bürger:innen selbst: Ende der leicht konsumierbaren Staatsservices, denn sie zwingt, Vertrauen in beide Richtungen zu leben.
Und wer das aushält, bekommt etwas wahrlich Erstaunliches zurück: vielleicht nicht perfekte Steuerung, aber eine neue Qualität von Ehrlichkeit und lernender Zusammenarbeit. Und die ist für die Verwaltung, in einer Welt voller grandioser Impact-Rhetorik, vielleicht der wirkungsmächtigste Hebel überhaupt.
Moore, M. H. (1995): Creating Public Value: Strategic Management in Government.
Nationales E-Government Kompetenzzentrum (NEGZ) (2025): Mehr Transparenz und Kompetenz für mehr Transformation.
Brandtner, C., Kinschner, M., Polzer, T. (2013): „Unternehmen Österreich?“
Wirkungsorientierung am Grat zwischen Technokratie und Demokratie. In: Momentum Quarterly, 2(4), 208-230.
Schedler, K., Proeller, I. (2011): New Public Management. Bern/Stuttgart/Wien.
Weiß, J. (2022): Viele Ziele, aber wenig Steuerung? Zur Perspektive der Ergebnis- und Wirkungsorientierung im kommunalen Verwaltungsmanagement. In: Verwaltung & Management, 28(1), 21-26.
Pitschas, R. (2000): Wirkungsorientierung des Verwaltungsmanagements im internationalen Vergleich. In:Verwaltung & Management, 6(6), 329-334.
Beck, J., Mathesius, J., Kraatz, E. (Hrsg.) (2025): Reform-Modelle im wirkungsorientierten Staat: Transdisziplinäre Perspektiven. Baden-Baden.
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Katherina Orlinska, Principal Consultant
